比较视角的农产品统派购制度

    【摘  要】农产品统派购制度始于在特定历史条件实行的粮食统购统销制度，它在实现保障向工业提供农产品原料这一初始政策目标的基础上，还承接起国民收入分配的功能，成为服务于赶超战略的一种制度安排。农产品统派购制度的长期实施，对农村经济运行产生了严重的负面影响。中国的农产品统派购制度与加拿大农产品行业协会的配额管理制度在农产品的计划生产、收购上有着相似之处，但制度背景、产生的动因和功能、计划管理的主体、实施范围的差异却导致了绩效的反差。 

    【关键词】农产品统派购制度  加拿大农产品行业协会配额管理制度  比较 

    【作者简介】郑有贵，研究员，农业部农村经济研究中心，100810。


    陈云在主持制定粮食流通方案时，通过对八种方案的比较，在“黄色炸药”和“黑色炸药”两种“炸药” 之间选择了统购统销制度，这既体现了经济学家求真务实的科学精神，也体现了政治家的智慧和胆略。学术界对陈云关于粮食统购统销的思想做过较多研究。鉴此，本文仅从早期发展经济学视角，就农产品统派购这一制度安排的动因、功能、对农村经济运行的影响及与加拿大牛奶配额管理比较等做一探讨，为进一步研究陈云关于粮食统购统销的思想提供参考。

    一、农产品统派购制度是服务于赶超战略的一种制度安排

    早期发展经济学强调资本积累和国家计划。经济学家们认为，发展中国家的劳动力资源丰富，资本最为稀缺，也是制约经济增长的主要因素；增加资本积累对于加速经济发展至关重要，因为没有资本积累就不可能实现工业化；没有政府对经济的干预和计划安排，仅靠市场的自发调节，不可能迅速地积累尽可能多的资本和促进工业部门的扩张。早期发展经济学之所以主张发展中国家实行国家计划，是因为发展中国家市场体系尚很不完善，市场机制还不能很好地发挥作用，因而主张政府对经济积极进行干预，只有这样才能调动有限资源，在较短时间内赶上发达国家。

    中国在实施国家工业化战略的政策选择上，与早期发展经济学的主张不谋而合。围绕国家工业化目标，新中国选择了赶超型发展战略和政府主导型发展模式，通过国家计划和对国民收入的一二次分配政策的调整，实现了工业化的资本积累和有限资源向工业化的配置和整合。其中，农产品统派购制度就是实施国家计划和国民收入分配调整的政策工具之一。

    农产品统购统销制度的实施是从粮食开始的。中共中央于1953年10月16日做出《关于实行粮食的计划收购与计划供应的决议》。遵照中共中央的决定，政务院于同年11月23日正式颁布《关于实行粮食的计划收购和计划供应的命令》和《粮食市场管理暂行规定办法》。1954年，长江、淮海流域遭受百年不遇的大洪灾，造成粮食大减产，同时，1954-1955年度在非灾区又向农民多征350万吨粮食，发生了许多强迫命令和“购过头粮”等现象，加重了国家与农民关系的紧张。到1955年春，许多地方几乎是家家谈粮食，户户有统购。为此，中共中央、国务院于1955年3月发出《关于迅速布置粮食购销工作安定农民生产情绪的紧急指示》，核减了粮食的收购任务，并决定对粮食实行定产、定购、定销的“三定”制度。

    中国实行粮食统购统销制度有特定的历史条件。众所周知，新中国成立初期，中国农业是传统农业，以役畜为动力，户均耕畜不足１头、耕犁只有约1/3张，农村基本上是自给半自给的小农经济，农业商品率极低，全国人均粮食产量1949年只有209公斤、1952年也只有288公斤 。这种生产力水平低下的传统农业，在工业化战略起动之初，即显露出对工业化支持乏力的矛盾，1953年粮食等农产品供应紧张就是这一矛盾的暴露。1953年粮食“收购和销售两项比较，差额是多少呢？如果今年度销售到560亿斤，就比原计划多销了87亿斤；如果收购比原计划减少30亿斤，差额就是117亿斤。即使收购计划全部完成了，87亿斤的差额也不是一个小数目” 。实际上，1949-1952年粮食产量年平均增长13.1%，全国人均粮食产量年平均增长11.3%，在这种高速增长情况下，一般不应该发生供应紧张的问题。在粮食等农产品快速增长下发生供应紧张这一问题，除了农民生活水平提高要多吃多留而少卖、私商抢购和囤积居奇扰乱市场而影响国家收购外，其根本原因在于工业化快速推进带来城市工矿区对粮食等农产品需求的过快增长所致。1954年9月23日陈云在第一届全国人民代表大会第一次会议上的发言中说：“城市工矿区和农村经济作物区的粮食需要量增加得很快，但是农民不急于出卖他们的余粮，这是1953年发生粮食供不应求的根本原因。城市人民购买力提高的事实也是明显的。几年来物价是稳定的，工资收入比起解放初期来已经有了很大的提高。最重要的是从1953年起，国家开始了规模巨大的经济建设和文化建设，全国就业人数又大为增加。这样，就大大增加了社会工资总量和城市人民的收入。正是由于城乡人民的收入增加了，才使产量增加了的粮食、油料、肉类、布匹发生了供不应求的现象。” 那么，这种需求增长情况具体如何呢？新中国成立后，工业得到迅速恢复和发展，1950-1952年3年间工业总产值年平均增长34.8%，工业总产值在工农业总产值中的比重迅速提高，由1949年的占30%上升到1952年的占43.1%；工业基本建设投资扩大，1953年达28.34亿元，比1952年的16.89亿元增长67.8%；城镇人口由1949年的5765万人，增加到1952年的7163万人、1953年的7826万人，分别比1949年增长24.2%、35.7%；城镇人口占全国总人口的比重由1949年的10.6%上升到1952年的12.5%和1953年的13.3%。工业化的快速推进，城市人口的增加，加上当时非农业居民人均消费水平比农民消费水平高出约1.5倍，都促使粮食等农产品需求量的大幅增加。

    随着工业化的快速推进和计划经济体制的建立，统购统销制度被引用到其他农产品，农产品统派购制度被视为计划经济体制的重要组成部分而长期实行，成为实现有限资源配置到工业的一种政策工具，成为服务于赶超战略的一种制度安排。除对粮食实行统购统销外，1953年和1954年又分别对油料、棉花等农产品实行统购统销，并自1954年起对生猪等其他农产品先后实行了有计划的统一收购即派购制度。1957年8月，国务院在《关于由国家计划收购（统购）和统一收购的农产品和其他物资不准进入自由市场的规定》中进一步明确，属于国家统一收购的农产品包括：烤烟、黄洋麻、苎麻、大麻、甘蔗、家蚕茧（包括土丝）、茶叶、生猪、羊毛（包括羊绒）、牛皮及其他重要皮张、土糖、土纸、桐油、楠竹、棕片、生漆、核桃仁、杏仁、黑瓜子、白瓜子、栗子，集中产区的重要木材，大麻、甘草、当归、川芎等38种重要中药材，供应出口的苹果和柑桔，若干渔业集中产区供应出口和大城市的水产品。随着农产品统派购制度的建立并逐步得到加强，还加强了对农村市场的管理，在农村流通领域实行了高度集中的计划调节，从此真正意义上的自由市场基本上不复存在。

    二、农产品统派购制度预期目标的实现及其对农村经济运行的影响

    随着计划经济体制的建立，农产品统派购制度在实现保障向工业提供农产品原料这一初始的政策目标的基础上，还使其承接起国民收入分配的功能。新中国成立初期，正是农产品相对价格较低的时期。据调查，1950年工业品换取农产品的指数，比1930-1936年的平均水平提高了31.8%，比1936年提高45.3% 。新中国成立后，在缩小工农产品价格“剪刀差”方面做出了努力，但“剪刀差”仍存在，并时有扩大。延续了30多年的农产品统派购制度，实际上成为农业为国家工业化提供原始积累的一种制度保障，即通过对主要农产品实行国家垄断，限制城乡集市贸易，严禁民间的长途贩运，强制以低价收购农产品，从而顺利获取工农产品价格“剪刀差”，在工农产品交换中实现农业资金向工业资金的转移。据专家测算，1952-1978年工农业产品价格“剪刀差”幅度扩大44.92% ，1952-1957年从农业部门聚集的净积累为475亿元、占同期财政收入的30.9%，1959-1978年为4075亿元、占同期财政收入的21.3%。

    农产品统派购制度还承接起农村居民与城市居民消费、工业原料消费的数量分割的分配功能。因为农产品统派购制度具备这种功能，在农产品短缺的条件下，改革前作为生产者的农村居民不是根据自己的需求消费更多的农产品，而是不得不向城市居民提供口粮和为工业提供原料，因而在农产品消费水平上农村居民远低于城市居民。

    农产品统派购制度的实施，既保障了农业向工业提供所需要原料的供应，又保障了农业剩余大量向工业转移的实现，为国家工业化的快速推进提供了强有力的支撑。到1978年，中国工业增加值比1952增长了15.9倍，年平均增长11.5%；建设形成了相对独立的工业体系，工业总产值占工农业总产值的比重，由1949年的30%上升到1978年的75%。从保障农业向工业提供所需要原料的供应和农业剩余大量向工业转移的实现看，农产品统派购制度的实施实现了其预期的政策目标。

    但是，农产品统派购制度的长期实施，对农村经济运行产生了严重的负面影响：

    首先，农产品低价统派购制度使工农产业价值交换和流转关系失衡，农业剩余向工业转移，削弱了农业自我积累和自我发展的能力。

    其次，农产品统派购和限制农村集贸市场的制度安排，排斥了商品生产、市场机制。政府用计划控制取代市场机制后，经济运行缺乏内在的自动调节机制，农民不能根据供求关系形成的价格信号对资源进行有效配置，致使农村资源的流动和重组受阻，各地的比较优势无从发挥。加上城乡二元制度切断了地区之间、城乡之间以及生产者与消费者之间的有机联系，致使农村经济形成结构单一的产品经济的封闭体系。

    第三，在实行城乡二元户籍管理制度后，农产品统派购制度也成为把广大农民留在农村、留在农业的制度保障，因为对城市居民实行粮、棉、油等农副产品的定量供应，农民进城既得不到就业岗位，也得不到农副产品的供给，使农业富裕劳动力失去了自由进入城市系统的机会和可能性。这种产业结构转换与就业结构转换不同步的非典型增长，农业富裕劳动力没有转移到非农产业，农业规模经营难以发展，农业劳动生产率难以提高，以致农民增收难、农业现代化进程缓慢、农村社会事业发展滞后，“三农”问题的解决也变得更加艰难。

    受上述因素影响，加上农村人民公社制度对广大农民积极性的挫伤，工农业发展失衡。1952-1978年工农业增加值增长速度比为5.5∶1，这一增长速度比大大高于国际工业化初中期工农业增长速度2.5-3∶1的比例。

    农业现代化严重滞后于工业化，反过来又成为工业化的一个至关重要的制约因素。一方面，农产品增长缓慢，不能满足工业化的快速推进和人口的快速增长的要求，使得农产品供给严重不足，进而使对城乡居民实行严格的凭票供应局面愈演愈烈。另一方面，农民收入增长缓慢，对工业品的购买力则增长缓慢，对工业品需求拉动不足。

    三、农产品统派购制度与加拿大牛奶等农产品配额管理比较

    加拿大牛奶、鸡蛋等行业协会对其成员实行配额管理。以牛奶为例，根据法律授权，奶农协会统一对所有成员生产和销售的牛奶实行配额管理，奶农协会对农场生产的超出配额的牛奶不予收购，农场主也不能自行销售牛奶，这种农业组织化及其内部实行的按配额计划生产和销售的管理，提高了农业组织化程度，减少了市场交易费用，避免了代价昂贵的生产过剩和农场主之间的恶性竞争，实现了有序销售和价格稳定。

    在农产品的计划生产、收购上，中国的农产品统派购制度与加拿大农产品行业协会的配额管理制度有着相似之处。中国的农产品统派购制度，其初始的政策目标只是计划收购和销售，即在市场体系不健全，特别是因国家调控手段的失缺而未建立起宏观体系之前，通过农产品的计划收购和销售，可以保障农产品短缺条件下的有序供给，有效解决了当时发生的囤积居奇、哄抬物价现象，进而保证了国家工业化的顺利推进。随着计划经济体制的建立，农产品统派购制度实际上也承接起对生产的计划管理的功能。中国农产品统派购制度对农村经济的运行产生了严重的负面影响，这与加拿大农产品行业协会的配额管理促进行业发展和实现农民增收形成反差。这种绩效的反差，主要原因有：

    一是制度背景不同。加拿大农产品行业协会配额管理制度，虽在行业协会内部对成员的生产与销售实行配额管理，但它是在市场经济背景下运作的，资源的配置仍以市场调节为主，可以较好地将计划与市场结合起来。中国的农产品统派购制度是计划经济体制的重要组成部分，在资源的配置过程中排除了市场机制，发生政府失灵现象难以避免。

    二是制度产生的动因和功能不同。在买方市场和竞争激烈条件下，以实现卖方共同的利益和整个行业的发展为目标，加拿大的农场主自发组建起行业协会，并在组织内部实行按配额进行计划生产和销售，这是一种诱致性制度变迁。为实现农场主增收和整个行业发展的目标，加拿大农产品行业协会还承担起游说政府和在组织内部实行行业自律等功能。中国的农产品统派购制度，是在卖方市场和供需缺口日益增大的条件下，以保障工业化快速推进所需原料供应为政策目标，后来又赋予其低价征收农产品的分配功能，这是由政府做出的一种强制性制度安排。

    三是计划管理的主体不同。加拿大农产品行业协会全部由同行业农场主组成，配额指标由农场主自己根据市场需求确定，因而能够很好地实现农场主的利益。中国实施农产品统派购制度后，农产品收购计划及价格均由国家统一制定，农民是被动参与者；在正确处理国家、集体、个人利益的政策取向，以及自行销售家庭副业产品被视为走资本主义道路而遭批判的情况下，农民只能接受农产品被低价征购所遭受的利益受损。

    四是实施范围不同。加拿大农产品行业协会发育较充分，几乎每个农产品都有专门的行业协会，但只有牛奶、鸡蛋、鸡肉、小鸡、火鸡等少数农产品行业协会实行配额管理。因为实行配额管理需要具备一定条件，从产品特性看，必须是可供选择的替代产品有限，供给价格弹性大的产品；从管理看，行业协会有能力执行其配额和其他管理规定，成员也必须愿意为停止生产和对系统实施管理和管制付出相应的成本。换言之，只有少数农产品适合实行配额管理，而大多数农产品不适合实行配额管理。中国的农产品统派购制度，一开始只在粮食上实施，但后来实施范围日益扩大，几乎包括了所有农产品。到1978年，农民出售农副产品总额中，国家按计划牌价统购、派购的比重高达84.7% 。

    实现供给与需求平衡，可以有多种方式，可以是计划生产与销售，也可以是在宏观调控下的市场调节。计划生产与销售管理的成功与否，关键取决于计划生产与销售管理的运作机制。改革以来的实践也证明，提高农业组织化程度有利于实现供给与需求的平衡，这也是贸工农、产加销一体化的农业产业化经营、各类农民专业合作经济组织、农产品行业协会兴起和发展的重要动因之一。

    认识将随着实践的发展而发展。随着实践的发展，对于农产品统派购制度的认识也将进一步发展。